一条拥有“全国美丽河湖”头衔的流溪河，由北至南贯穿广州从化全区，使其拥有“七山一水一田一城”的空间格局，成为粤港澳大湾区北部的生态屏障。

　　广州市规划和自然资源局从化区分局(以下简称“从化区分局”)有关负责人告诉南都记者:“流溪河上游地区的生态保护与下游地区的经济发展，如何统筹区域发展关系是从化面临的首要难点。”

　　2021年，从化获自然资源部认定为全国唯一以县(区)域为单元开展的全域土地综合整治试点。2023年8月，《广东省广州市从化区全域土地综合整治试点实施方案》(以下简称《试点实施方案》)获自然资源部批复同意，为从化全面铺开整治工作、探索超大城市全域土地综合整治之路提供有力支撑。它是如何突围的?

　　从化地处珠三角到粤北山区的过渡地带，地势自北向南倾斜，东北高、西南低，地形呈阶梯状，从地图上看就像一个“钩”。

　　“从化是沿着流溪河河谷以及国道、省道等交通路线发展起来，类似于传统农耕发展模式，由一个个小组团组成。”从化区分局相关负责人指出，从化北部是生态保护重点区域，北部三镇生态保护红线%；北部、西部农业发展良好，中部街口城区焕发新活力；南部是从化的经济发展重地，紧邻广州开发区，产业蓄力升级，肩负联动周边区域、带动从化高质量发展的重要任务。

　　如此已能窥见，从化全域发展存在明显的不均衡性。从化区分局相关负责人提到，从化北部三镇的土地面积约占全区的一半，但经济体量与人口比重不到全区三成，超六成的经济体量与人口集中在南部地区。

　　作为唯一以县(区)域为单元开展的全域土地综合整治试点，从化首先要突出县(区)域特征。据从化区分局相关负责人介绍，在广州市规划和自然资源局指导下，从化构建了“三全”整治思路:全区域“一盘棋”，通过“省-市-区-镇(街)-村”五级联动，统筹各镇街整治建设方案；全要素“一张图”，强化流域上下游协同和一体化整治，差异化谋划“1+4”整治模式；全周期“一本账”，多方式整合财政资金和非财政资金，拓宽投融资渠道，以小财政投入撬动大社会资本。

　　“1”是流域治理的国土空间规划实施模式，以流溪河为脉络、流域综合治理为抓手，统筹流域上下游协同治理，探索北、中、南差异化的生态价值实现，形成跨镇街统筹的主体功能区实施路径、跨空间腾挪的指标流转机制、跨流域上下游共治的收益共享机制。

　　“4”是结合四个规划分区，即北部生态价值实现区、西部城乡融合示范区、中部综合城市功能区、南部科技创新发展区，形成源头修复与生态价值实现模式、城乡融合发展模式、老城市新活力模式、区域协同与产城融合模式四种整治模式，充分挖掘资源潜力。

　　此外，以“增田”“添绿”“节地”“兴村”“共富”为导向，预期实现“1+4”高质量发展。“《试点实施方案》探索这‘三全、五类、五效’整治体系，努力形成县级全域土地综合整麻将糊了治的‘从化实践’。”从化区分局相关负责人说。

　　以北部生态价值实现区为例，要形成源头修复与生态价值实现模式，例如部分关停的矿山经过修复后，结合“暗夜城市”概念打造“广州能看到最多星星的露营地”。

　　《试点实施方案》将全域土地综合整治作为国土空间规划实施的重要平台和手段，建设“规划分区—示范片区—整治项目”层层传导的整治体系。基于“一带四区”的空间格局，从化选取了近期具备启动基础、具有示范意义的10个示范片区，安排融合农、林、水、历史文化保护等多要素的整治项目，引导区域有序发展。

　　四个规划分区探索不同的整治模式。以北部生态价值实现区为例，要形成源头修复与生态价值实现模式。

　　据了解，从化全域土地综合整治试点工作领导小组曾去到最北部的吕田镇深入开展源头调研，发现了不少潜在亮点。例如，部分关停的矿山经过修复后，被打造成休闲度假营地，由于此地光线较弱，可结合“暗夜城市”概念打造“广州能看到最多星星的露营地”；又如，吕田狮象村曾发现新石器时期的古人类遗址，是广州目前发展最早的古人类遗址，还在进一步挖掘开发，结合狮象村早前打造的新乡村，可重点打造文旅项目，传承当地的农耕、古迹等优秀历史文化。

　　“我们希望以生态修复为主，小体量开发一些潜在的特色项目，推动吕田片区的整体发展。”从化区分局相关负责人表示，从化推动吕田镇制定了全域土地综合整治实施方案。10个示范片区也根据自身实际制定实施方案。

　　值得一提的是，“从化流溪娟鱼”已获国家地理标志证明商标，吕田河流域更是纳入了流溪河光倒刺鲃(流溪娟鱼)国家级水产种质资源保护区核心区域。

　　北部生态价值实现区将通过源头治理，保护湾区生态屏障。推动流溪河源头治理、森林碳汇工程、鱼道工程、鸟道工程，实施河道整治、水源林抚育、碳汇林工程、林相修复等，促进河道水系联通形成1350公里“蓝脉”。

　　同时，打通“生态保护修复—生态产品开发—生态价值转化”的完整链条，放大中国国家版本馆广州分馆文沁阁、流溪河国家森林公园、“世界珍稀温泉”等世界品牌效应。

　　万亩良田示范片区谋划了垦造水田、恢复耕地、河道治理、生态修复等多类整治项目，已规划农田、河道、村庄三大类14项子工程。

　　以小项目撬动大示范效应，构建重点项目库，谋划97个“土地整治+”项目，做到成熟一批、推进一批，形成全域土地综合整治示范经验，这是从化在有限试点期内的重要部署。

　　2022年12月29日，从化全域土地综合整治试点鳌头万亩良田示范项目宣告动工，成为试点首先启动实施的项目。该项目总投资6.7亿元，覆盖鳌头镇8个行政村共1.3万亩土地。

　　“2023年2月，万亩良田种下了第一造共2000亩水稻，就是特色的从化香米。”万亩良田示范项目指挥办副主任陈亿告诉南都记者，过去该区域虽为耕地，但农作物种植管理基本属于粗放型，农作物类型也复杂多样，“种什么都有，种香蕉会对土壤产生较大影响，比如土壤酸化、重金属超标，长此以往耕地就越来越不适合种粮食”。

　　万亩良田示范项目启动建设，耕地“非农化”“非粮化”“碎片化”以及土壤退化、水利设施落后等问题正发生明显改善。

　　陈亿介绍，原本碎片化的农田已陆续流转至从化区属国企统一经营管理，种植方式更规模化、机械化、智慧化。“项目农田被平均划为40米×120米、大概7.2亩大的方块农田，适合机械化耕种，采用无人机喷淋施肥，逐渐实现农业现代化发展。”

　　目前，项目基本完成超6000亩农田整治主要工序，在2023年迎来首次早稻夏收，并种植晚稻约4700亩。在此基础上，将通过数字化工程打造“北回归线上的粮仓”，利用云计算、物联网等技术，融合农田建设管麻将糊了护需求，搭建高标准农田数字化管控平台系统。

　　只不过，偌大的土地，仅靠种粮无法支撑地方经济发展。“我们希望通过政府搭台、企业唱戏，把区域发展资源统筹盘活起来。”从化区分局相关负责人称。

　　通过融合山、水、林、田、路、村、文、产等八大要素，万亩良田示范片区谋划了垦造水田、恢复耕地、河道治理、生态修复、人居环境整治、美丽乡村建设、产业导入等多类整治项目，已规划农田、河道、村庄三大类14项子工程。片区将耕地连片提质与国家田园综合体、潖江(二)河河道整治等项目整合，联动龙头企业构建“种养结合、生态循环”产业链，辐射带动面积50平方公里。

　　过去，潖江(二)河河道是从化的内涝频发区，如今片区已完成13公里主干河道平整清障，疏浚支流和沟渠约30公里，大力提升防洪排涝综合能力。

　　万亩良田示范项目成了西部城乡融合示范区的代表性项目。在西部片区，从化要以城乡融合发展模式打好耕地连片提质、农业地理品牌打造、流域修复、历史资源活化的“组合拳”，打通“农地整理—一二三产融合—城乡融合发展”的通道。陈亿表示:“未来我们要结合周边农文旅项目，统一打造成农业为主、文旅为辅的产业体系，塑造三产融合发展的新形态。”

　　从化积极谋划“政府+国企+民企”投资运营模式，通过国企“栽苗”，搭建创新创业平台，吸引民营企业投资“育苗”。

　　系统性的全域土地综合整治，正有效统筹各方发展资源，努力形成一股合力，各类资金流向也发生了明显变化。“以前是各用各的，现在是各种资金汇成一个资金池，能更好地做好统筹投资。”从化区分局上述负责人称。

　　项目要在市场上站得住脚，单纯依靠政府财政支持难以长久，更需要通过小财政投入撬动大社会资本。为此，从化积极谋划“政府+国企+民企”投资运营模式，发挥国企的引领支撑作用，通过国企“栽苗”，搭建创新创业平台，吸引民营企业投资“育苗”，构建国企和民企优势互补、资源共享、融合发展格局。

　　目前，由国企牵头，从化初步建设形成鳌头万亩良田示范项目和越秀风行田园综合体项目两大成果，前者已带动项目总投入超过20亿元。同时，开展国家级现代农业(花卉)产业园建设，规范引导国资企业与社会化资本参与整治工作。

　　资金是跟着优质项目走的。就拿万亩良田示范项目来说，涉及8个行政村共1.3万亩土地，若依靠背后的无数个村经济社以零碎的几亩几十亩地去招商引资，始终无法引入好项目。这就涉及如何有效利用村集体留用地。

　　2022年9月，从化区政府出台了《广州市从化区关于促进农村集体经济留用地高效开发利用的意见》，积极探索集中留地方式落实留用地，引导留用地在集中安置区内落地，同时探索按照每亩留用地置换400平方米物业的方式落实留用地。

　　“过去零散、面积小的留用地，可以通过留用地指标统筹共用，拓宽开发空间，破除“小散乱”困境。”从化区分局相关负责人表示，这既能进一步提高土地节约集约利用和村集体留用地的价值，还能降低时间成本，提高行政审批效率。

　　从化中部综合城市功能区正以老城市新活力模式，打通“存量用地盘活与综合整治—中心城区综合功能提升—老城市焕发新活力”的链条。围绕风云岭片区、艾米农业公园，通过流溪河河道整治、森林生态修复，盘活街口街中心区域的森林片区，建设一处城央森林，实现生态保护与活化利用。

　　从化区分局相关负责人也注意到，目前，项目资金引入仍存在一定困难，除了国资企业对大型项目的投入，社会资本还未充分发挥作用。

　　艾米农业公园是从化早期成功推动土地综合整治的典型案例，从2014年发展至今，成片连片改造农田已从数百亩增至上千亩，成为群众喜爱的乡村文旅“打卡点”。

　　在公园负责人刘智湘看来，政府做好“搭台”角色，还需有活力的企业接力运营，才能盘活项目的经济效益。而企业作为市场主体，“活力”表现在三个方面:一是有长远的项目运营谋划；二是有一定的运营能力，并找准符合自身能力的项目；三是打开思路，与政府和市场红利接轨，找准适合企业生存的发展模式。“项目要长效发展，政府能解决的是基础资金，企业需持续投入足够的运营资金，其中还缺少一定程度上持续匹配的政策扶持基金，这是目前市场面临的一个困境。”他说。

　　据了解，从化全域土地综合整治试点将进一步鼓励多元非财政资金投入，包括银行贷款、社会资金及村集体和农民自筹资金等。同时拓宽资金渠道，建立健全吸引开发性金融机构、政策性银行、社会资本投入全域土地综合整治的长效机制，建立共治共享的市场化格局，确保投资者权益。

　　“如何吸引更多的社会资本和有实力项目运营主体参与共同发展，充分发挥市场的作用，这是我们需要加倍努力的。”从化区分局相关负责人说。

　　“1”是流域治理的国土空间规划实施模式。“4”是结合四个规划分区，即北部生态价值实现区、西部城乡融合示范区、中部综合城市功能区、南部科技创新发展区，形成源头修复与生态价值实现模式、城乡融合发展模式、老城市新活力模式、区域协同与产城融合模式四种整治模式，充分挖掘资源潜力。